Zastrzeżenia do koncepcji przekazania środków z Otwartych Funduszy Emerytalnych do Funduszu Rezerwy Demograficznej
W uzasadnieniu ustawy wiele miejsca poświęca się potrzebie budowy rynku kapitałowego w Polsce. Za celowe i pożądane uznano „skierowanie środków z OFE do instrumentu jakim są IKE (indywidualne konta emerytalne) i wzmocnienie możliwości budowania prywatnych oszczędności emerytalnych”. I rzeczywiście, ustawa wprowadza mechanizmy przekazania środków z OFE na specjalny rodzaj IKE utworzony właśnie w celu przyjęcia tych środków.
Ustawa zawiera jednak rozwiązanie, które może być kontrporoduktywne. Pozwala bowiem ubezpieczonemu na przekazanie środków zgromadzonych w OFE na rzecz FRD, w zamian za co kwota przekazana zostaje zaewidencjonowana na indywidualnym subkoncie ubezpieczonego w ZUS. W projekcie zakłada się, że decyzję taką podejmie około 20% ubezpieczonych, która to liczba nie jest poparta żadnymi analizami, badaniami czy ankietami. Biorąc pod uwagę, że dla osób pozostawiających środki w systemie kapitałowym przewidziana jest „kara” w postaci 15% opłaty, można się spodziewać, że przekazujących środki do ZUS będzie znacznie więcej.
15% opłata ma oczywiście pewne uzasadnienie – jest to swoisty ekwiwalent podatku dochodowego, z którego środki zgromadzone w IKE są zwolnione, a środki wypłacane w formie emerytury nie. Jednakże przekształcenie i pobranie opłaty ma miejsce dziś, zaś wypłaty będą miały miejsce w przyszłości ubezpieczonego, nierzadko odległej o ponad 30 lat. W debacie publicznej słychać propozycje radykalnego przemodelowania systemu ubezpieczeń społecznych, padają propozycje emerytur obywatelskich czy zwolnienia emerytów z podatku dochodowego. Z drugiej strony wypłata z IKE jest zwolniona z podatku dochodowego tylko dlatego, że ustawa o PIT tak stanowi. Zwolnienie to może w każdej chwili zniknąć z systemu prawnego, możliwość tę blokuje jedynie problem czy nie dojdzie do odebrania praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP). Co więcej, za 30 lat cały system podatkowy może wyglądać zupełnie inaczej, i zwolnienie wypłat z IKE z podatku dochodowego może nie być możliwe. Wreszcie, z psychologicznego punktu widzenia stratę odczuwa się bardziej boleśnie niż uzyskaną korzyść, a korzyść oddalona w czasie jest w ogóle mało odczuwalna. Z tych wszystkich powodów należy zakładać, że ubezpieczeni będą kierować się perspektywą „kary” w postaci 15% opłaty, a zupełnie ignorować przyszłe i niepewne korzyści podatkowe.
Jednocześnie w uzasadnieniu ustawy nie znajdujemy żadnych argumentów za potrzebą stworzenia możliwości przekazania środków z OFE na FRD. W istocie nie widać takich argumentów – logika systemu emerytalnego i dokonywanych w nim zmian każe raczej pozostawić jak największe kwoty na rynku kapitałowym. Są one tam potrzebne do zapewnienia dalszego rozwoju gospodarczego. Przekazywanie tych aktywów do FRD, o którego wykorzystaniu decydować będzie parlament uchwalając budżet jest rozwiązaniem niebezpiecznym dla rynku kapitałowego.
Pozostawienie możliwości wyboru ubezpieczonym nie łączy się przy tym ze stworzeniem im żadnej możliwości dokonania racjonalnego wyboru. Nie widać by planowana była kampania edukacyjna na ten temat. Co więcej, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia ustawy należy uznać, że władze państwowe wcale nie są tu lepiej przygotowane do podjęcia decyzji. Po prostu nikt nie jest w stanie przewidzieć jak będzie wyglądał świat za 30 lat. Władze państw dysponują przynajmniej zespołami analityków, którzy próbują dokonać projekcji; zwykły ubezpieczony nie ma dostępu nawet do tego. W tej sytuacji decyzje czy wybrać IKE, czy ZUS, będą całkowicie przypadkowe, a kluczowe znaczenie odgrywać będą emocje – strach przed „karą” w postaci 15% opłaty oraz to, czy dana osoba bardziej ufa państwu, czy wolnemu rynkowi. A dodatkowo, może się okazać że OFE zmuszone są do wyprzedaży części aktywów by pozyskać środki na 15% opłatę by wnieść ją w gotówce, albo że wyprzedaży takiej dokona FUS (z art. 49 noweli wynika, że do FUS mają być przekazane „środki odpowiadające wartości rezerwy”, nie jest jasne czy przekazana ma być gotówka, czy papiery wartościowe, ale FUS z pewnością będzie dążyć do upłynnienia otrzymanych papierów wartościowych).
Ostatecznie należy więc uznać, że wprowadzenie opcji przekazania środków z OFE do FRD i zaewidencjonowania ich w ZUS stanowi działanie sprzeczne z deklarowanym celem ustawy. Prawdopodobnym celem tego działania jest poprawa wyników sektora finansów publicznych, które skorzystają albo na przeniesieniu środków do FRD, albo na 15% opłacie. Gdyby rzeczywistym celem ustawy było budowanie rynku kapitałowego, ustawa przewidywałaby przekazanie całości środków na IKE, bez żadnej opłaty. Gdyby wszyscy ubezpieczeni trafili do IKE, opłata nie służyłaby realizacji żadnego celu równościowego, i byłaby zbędna. Jednocześnie uniknięto by uszczuplenia środków przekazanych do IKE, i to podwójnego, bowiem jest prawdopodobne że OFE lub FUS będą zmuszone w krótkim czasie wyprzedać znaczną ilość aktywów (potencjalnie na rynek trafi nawet 15% z 168 mld zł ulokowanych przez OFE w papierach wartościowych), co spowoduje spadek wartości pozostałych aktywów finansowych trafiających do IKE.
Zastrzeżenia do przepisów u.s.u.s.
Projekt przewiduje zmianę art. 22 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 11 pkt 3 noweli, str. 15). Przepis ten ma uzyskać brzmienie: „Część składki na ubezpieczenie emerytalne ubezpieczonego będącego oszczędzającym na IKE wynosząca 7,3% podstawy wymiaru składki jest ewidencjonowana przez Zakład na subkoncie, o którym mowa w art. 40a”. Intencje ustawodawcy są w tym miejscu niejasne – dlaczego osobne ewidencjonowanie części składki na subkoncie o którym mowa w art. 40a u.s.u.s. ma być ograniczone wyłącznie do osób oszczędzających w IKE? Jest przy tym jasne, że projekt zakłada tu ciągłość rozwiązań, i w miejsce osób oszczędzających na OFE wchodzą osoby oszczędzające na IKE. Ale co z osobami które nie mają IKE? Kategoria ta obejmować będzie co najmniej osoby, które zrezygnowały z IKE i całe środki z OFE przekazały do ZUS, oraz osoby, które nie były objęte systemem ubezpieczeń emerytalnych przed wejściem w życie ustawy. Obie te grupy będą miały swobodę założenia IKE dobrowolnie, ze skutkiem, że część ich składek trafi na subkonto, albo będą mogły nie zakładać IKE i wtedy ich składki nie będą trafiały na subkonto z art. 40a u.s.u.s. Nie wiadomo czemu takie zróżnicowanie ma służyć, ani czy jest zgodne z zasadą równości. Niestety uzasadnienie (str. 24) nie dostrzega w ogóle tego problemu.
Będą one albo asekuracyjne (czyli zakładać będą dużą płynność), albo też pojawia się ryzyko, że FRD zmuszony może być do nagłej wyprzedaży dużej ilości aktywów, co zaszkodzi rynkowi kapitałowemu.
Być może plany finansowe FRD powinny być tworzone do końca kwietnia danego roku i obejmować okres od 1 lipca do 30 czerwca następnego roku. W takiej sytuacji budżet mógłby przewidywać zasilenie FUS z FRS w drugiej połowie roku kalendarzowego, o czym osoby tworzące plan finansowy FRD wiedziałyby ze znacznym wyprzedzeniem i w fazie przygotowania planu.
Zastrzeżenia do przepisów o kosztach prowadzenia IKE
Dodany (art. 16 pkt 6 noweli) art. 11a ustawy o IKE wprowadza ograniczenia wysokości opłat jakie mogą pobierać zarządzający IKE. Odesłanie do dodanego (art. 16 pkt 13 noweli) art. 26c ustawy o IKE sugeruje, że ograniczenie to dotyczyć będzie wyłącznie zarządzających IKE powstałymi na skutek likwidacji OFE, a zatem w praktyce dotyczyć będzie środków przejętych z OFE. Jednakże z dodanego (art. 16 pkt 1 lit. f noweli) art. 2 pkt 18a ustawy o IKE, a także z (dodanych nowelą) art. 26d pkt 2, art. 37 ust. 1a i 1b ustawy o IKE wynika, że możliwe będzie dopłacanie środków do powstałego w ten sposób IKE. Wydaje się, że ograniczenie wysokości opłat dotyczyć będzie także dopłaconych w ten sposób środków (na co wskazuje odesłanie do art. 26c ustawy o IKE), co spowoduje powstanie dwóch rodzajów IKE – tych objętych ograniczeniem kosztów zarządzania i tych „dobrowolnych”, które nie są nim objęte.
Sytuację komplikuje jednak przepis art. 58 noweli, który stanowi że „Przepis art. 11a ustawy zmienianej w art. 16 stosuje się do umów o prowadzenie indywidualnego konta emerytalnego lub indywidualnego konta zabezpieczenia emerytalnego zawartych od dnia wejścia w życie ustawy”. Przepis ten jest niespójny z hipotezą art. 11a ustawy o IKE. Z art. 11a ust. 1 i 2 wynika, że przepis ten dotyczy „subfunduszu emerytalnego, o którym mowa w art. 26c”, czyli specjalistycznego funduszu inwestycyjnego utworzonego na podstawie art. 44 noweli, czyli funduszu powstałego przez przekształcenie OFE. Członkami tego funduszu z mocy prawa stają się członkowie dotychczasowych OFE (art. 44 pkt 10 i 11 noweli), którzy nie zawierają w tym celu umowy (art. 26a ustawy o IKE). W efekcie przepis przejściowy art. 58 noweli w ogóle nie będzie miał zastosowania do tych osób, bowiem nie zawierają one umowy.
W tej sytuacji rodzi się pytanie, czy art. 58 noweli jest błędnie zredagowanym przepisem przejściowym, czy też ma on charakter normy merytorycznej rozciągającej dyspozycję art. 11a ustawy o IKE na wszystkie umowy o prowadzenie IKE i IKZE zawarte po dacie wejścia w życie ustawy. Jeżeli chodzi o to drugie, to przepis umieszczony jest w niewłaściwym miejscu – powinien on trafić do ustawy o IKE. Ponadto warto się zastanowić, czy art. 11a ustawy o IKE, który nawiązuje wprost do art. 26c tej ustawy, da się rozciągnąć na inne (w praktyce – dobrowolne) IKE oparte na innej konstrukcji. Wydaje się, że nie.
W każdym przypadku dojdzie jednak do powołania dwóch grup IKE – takich, które są objęte limitem kosztów i takich, które są z niego zwolnione. Wydaje się, że ustawa powinna (być może stopniowo) ograniczyć także opłaty za zarządzanie IKE utworzonymi przed datą wejścia w życie ustawy.
Opracował adw Łukasz Panasiuk